Louis Gautier, conseiller-maître à la Cour des Comptes, intervient dans le cadre de la table-ronde "Quelle voix pour l'Europe dans le monde ?".
Cette dernière se déroulait dans le cadre de la Convention thématique sur le thème "Quelle Europe pour quel monde ?" à Paris le 13 mai.
- Merci beaucoup de m'avoir invité. C'est toujours un plaisir de venir débattre avec vous,
surtout quand il s'agit de questions européennes.
Je suis d'accord avec les propos de Nicole Gnesotto et Michel Foucher sur les logiques de
puissance et la notion de frontière.
Il est important de parler de l'Europe, car elle va mal, qu'elle est mal aimée. Aujourd'hui,
dans une situation internationale particulièrement volatile, on constate que la fin de l'époque
Barroso et le nouveau mandat montrent tout de même que cette Union européenne ne fonctionne pas
bien. Vous l'avez déjà indiqué, il y a une inquiétude à voir le désintérêt des Français et, plus
généralement, des opinions publiques européennes sur les prochaines élections. Le débat électoral
est, pour l'instant, encore confus.
Il faut évoquer tout ce qui peut permettre d'éclairer, s'agissant de ce débat, les questions
européennes et la crise que l'Europe traverse, qui n'est pas seulement institutionnelle ou de
projet et qu'elle a connue à plusieurs époques déjà, mais une crise existentielle, car, au fond,
l'Union a du mal désormais à s'inscrire dans un horizon historique.
Après la Seconde Guerre mondiale, il fallait faire la paix. Après la Guerre Froide, il
fallait faire l'unité du continent et sa stabilité. Aujourd'hui, quelle est la mission historique
de l'Europe ? Que veut-il faire ? Si on ne répond pas à cette question, on manquera évidemment
beaucoup des autres réponses qui doivent venir par la suite sur des sujets plus techniques et
notamment la problématique de l'Europe puissance et du destin européen.
Il y a donc une nécessité à réinvestir cette question européenne, alors qu'au fond, ces
dernières années, la limite de l'Europe était la globalisation économique. Pas de chance, à cette
espèce d'absence de projet politique, avec même un certain nombre de leaders à gauche et à droite
qui déclaraient que l'Europe politique était morte et qu'il fallait passer à autre chose. La crise
économique montre que cela ne suffit pas forcément d'imaginer que cette Europe sera une Europe des
procédures, qu'elle fonctionnera sur le négoce et la négociation, que c'est une Europe commerciale
et économique. Il y a donc besoin d'un projet politique.
Pourquoi dis-je cela, avant d'en venir à la question plus précise posée ? Car on ne peut pas
parler de politique étrangère et de défense si on n'est évidemment pas d'abord d'accord pour
refaire de l'Europe une Europe politique. Ce sont des questions de souveraineté essentielles et
aucun des transferts des politiques de souveraineté des États vers l'Europe dans les années
précédentes n'ont pu faire, y compris l'Euro, sans être accompagnées d'une dynamique politique,
d'intégration, d'une vision.
Évidemment, c'est, me semble-t-il, la toute première difficulté : comment redonner de la
lisibilité politique à l'Europe ? Comment redonner de la lisibilité politique à ce projet
politique, alors que, dans le domaine de la défense, on a en fait évolué dans l'ambiguïté, car la
construction européenne, c'est aussi de l'ambiguïté pour des raisons de pur pragmatisme. On sait
bien que les positions ne sont pas les mêmes au départ et que pour converger, il faut faire toute
une série de concessions.
Dans le domaine de la défense, au fond, on est parti de l'idée que, si on prenait la question
par le haut, on irait probablement à l'échec qu'avait connu la CED, le plan Foucher et l'UEO, qui
n'a jamais servi à rien, et qu'il fallait, plus modestement, partir vers le bas. Les Français,
comme toujours, sont de grands forgerons de concept et avaient inventé la notion de l'Europe de la
défense, qui ne signifiait pas grand-chose, mais était un grand "sac" dans lequel on mettait tout :
des coopérations intergouvernementales, de la logique politique du type Maastricht,
institutionnelle, du type Nice, dans lequel on mettait de l'identité européenne de défense qui se
trouvait dans l'OTAN.
Bref, tout cela faisait l'Europe de la défense quelque chose d'intraduisible dans une autre
langue européenne, mais qui nous permettait, quand une voie était bouchée ici, de constater des
progrès ailleurs : un programme d'armement qui avançait, une opération de maintien de la paix à
effectuer ensemble ou une position clé des Européens, définie en commun dans la gestion d'une
crise.
Aujourd'hui, sur tous ces aspects, sur l'ensemble de ce spectre, on constate une panne et une
panne politique depuis l'Irak. Au fond, cette division stratégique, qui a remis au cœur du
débat européen une divergence de points de vue, de part et d'autre de l'Atlantique, a eu des effets
absolument majeurs, effets qui se perpétuent encore aujourd'hui et j'ai peut-être une différence
avec Nicole Gnesotto. Je pense effectivement que l'administration Obama va, d'une certaine manière
effacer "l'ardoise magique" et repartir à zéro, mais pas l'administration américaine où il y a des
pesanteurs extrêmement fortes et des intérêts, des lobbys d'armement, des habitudes et des
procédures que l'on ne changera pas.
Vous avez évoqué mon passage au cabinet de Lionel Jospin. J'ai bien vu l'administration
Clinton arriver. Elle était plutôt europhile et j'ai bien vu comment elle se refermait. J'ai bien
vu pour avoir négocié avec les Britanniques la déclaration de Saint-Malo, combien Tony Blair, qui
était parti en essayant d'ouvrir la diplomatie britannique et de la rendre davantage attirée par
l'Europe, s'était finalement retrouvé dans une position de reculoir.
Oui, je suis d'accord, les Américains nous prendront au mot et pour ce que nous serons
capables de faire, mais ne sous-estimons pas les murs et citadelles d'habitudes qu'il faudra
abattre.
La deuxième panne est une panne institutionnelle, tant que le traité de Lisbonne n'a pas été
ratifié. Il y avait tout un espace institutionnel qui concernait la PESD qui allait trouver plus de
stabilité et de confortation.
Michel Foucher, vous avez parlé de solidarité de destin, mais, en matière de défense, elle
n'apparaît dans aucun traité. Les Européens n'ont de clause de défense mutuelle qu'à travers le
traité de l'OTAN, le traité de l'UEO, aujourd'hui quasiment lettre morte, puisqu'elle ne concerne
que peu de pays à l'intérieur de ce vaste ensemble qui en comporte aujourd'hui vingt-sept.
Il y a donc tout de même un intérêt à surmonter cette crise institutionnelle, même si on sait
bien que ce traité ne refonde pas complètement les choses.
Enfin, une panne militaire : on était parti, notamment dans les négociations qui ont suivi
Saint-Malo, dans les discussions de Nice et de Laeken, avec un dimensionnement de la défense
européenne conséquent -60 000 hommes pouvaient normalement être déployés, on envisageait des États
majeurs, etc.- et on a progressivement vu cette ambition se réduire, au point que les Européens
sont pratiquement aujourd'hui incapables, même s'ils le font dans des opérations symboliques, de
déployer ne serait-ce que les bataillons qu'ils se proposent de déployer.
Regardons ces opérations… Chaque fois, on a un mal fou à déployer 2 000 personnes et,
dans la plupart des cas, si la France n'était pas derrière pour déployer ses soldats, ces
opérations n'auraient pas lieu.
On a donc une vraie difficulté et, par rapport à cette panne que connaît l'Union européenne,
la réintégration dans l'OTAN est évidemment une double erreur, car c'est un contresens et car elle
intervient à contretemps. Je ne vais pas exagérer les inconvénients du retour dans l'OTAN. Vous
connaissez ce débat. La France était quasiment à 90 pour cent rentrée dans l'OTAN et Jacques
Chirac, d'une certaine manière, un peu en catimini a été l'homme qui, entre 2003 et 2006, a pris
une série de décisions majeures dont personne n'a débattu, à la fois d'insertion d'officiers dans
les États-majors, d'utilisation de l'OTAN en Afghanistan, etc. Je n'y reviens pas.
Pourquoi est-ce un contresens ? Tout d'abord, car c'est un mauvais signal envoyé à l'Europe.
Alors que l'Europe est dans un tel état de fatigue et de difficulté, voir un des pilotes de la
locomotive de tête aller s'asseoir avec les autres dans les wagons de première classe de l'OTAN, à
côté des Anglais, des Allemands et de quelques autres, c'est évidemment symboliquement interprété
dans les capitales européennes et de part le monde. On se dit que les Français envoient un signal
et que, finalement, une voie qui a été explorée, celle de la défense européenne, est caduque. On
est arrivé, comme après bien d'autres entreprises, dans une impasse et on va ailleurs. Il y a une
surinterprétation du geste.
C'est un contresens, car, contrairement à tout ce que l'on nous a dit, la rentrée dans l'OTAN
ne s'est faite suite à aucune négociation préalable et surtout aucun progrès sur la défense
européenne. Le bilan de la Présidence française est d'une médiocrité colossale. Si vous reprenez
tous les points, notamment dans ce domaine, fixés en juin et que vous les analysez en décembre, le
compte n'y est pas. Du point de vue militaire, on est parvenu au projet Erasmus... La grande
affaire !
Il n'y a pas eu de progrès engrangés en matière de défense, aucun programme substantiel de
coopération militaire. Ces programmes ont même toujours autant de mal à se faire, confère l'A400M.
Il n'y a aucun accord politique sur la gestion de l'Afghanistan -j'y reviendrai-, aucune opération
nouvelle, aucun progrès en matière de cellule de planification de crise, alors que c'est absolument
essentiel pour avoir des moyens de l'autonomie de la décision. C'est donc un contresens.
En outre, l'Europe en a faite toutes de nombreuses concessions en matière défense : en 1990,
dire que le projet de la défense européenne n'était pas détaché de l'OTAN, en 1992, dire qu'il
n'était pas séparable de l'OTAN -une version un peu différente-, ensuite on est passé, en 1998, à
la non-duplication. Chaque fois, toutes ces étapes s'accompagnaient certes de gages donnés à l'OTAN
et à nos partenaires qui étaient les plus attentistes, mais également de progrès européens. Là,
c'est la seule fois que l'on a donné des gages sans obtenir, en contrepartie, le moindre avantage.
Il y a donc évidemment, sur ce sujet, des concessions qui ont été effectuées et qui donnent
l'impression que l'on a inversé la logique. Je ne suis pas anti-otanien. Je pense que l'OTAN, si on
fait comme les Américains, ils l'avaient dit et continueront à le faire, et que l'on considère que
c'est une boîte à outils, tant mieux, que l'on s'en serve. Les Américains se servent de l'OTAN en
Afghanistan, mais mènent leurs propres opérations, conduisent leur propre planification, comme ils
l'ont fait au Kosovo.
Servons-nous de l'OTAN, à condition d'avoir au moins accès aux moyens mutualisés dans l'OTAN
que nous mettons et que nous payons, mais ce n'est pas le cas et nous en sommes même aujourd'hui à
un point où, et c'est très intéressant d'avoir entendu que l'une des forces de l'Europe était de
pouvoir intégrer des forces de coopérations militaires et civiles, la question qui se pose à
l'intérieur de l'OTAN est la possibilité théorique pour les Européens d'avoir accès à des capacités
militaires de l'OTAN. Cela n'a jamais fonctionné, excepté pour des opérations minimales, toutes
petites.
Maintenant, on en est à une logique où on devrait, selon certains, autoriser l'OTAN à avoir
accès aux moyens de la gestion de crise civilo-militaire des Européens. Ce n'est pas absurde, si on
pense que les raisons qui poussent à intégrer l'OTAN, c'est la carence des moyens de planification
européens et que l'on n'en a pas. En outre, l'OTAN est plus efficace pour la faire de la
planification dans des opérations extrêmement complexes comme celle du maintien de la paix en
Afghanistan. C'est vrai que nous aurions intérêt à avoir un intégrateur.
C'est là où il y a la bifurcation qui nous renvoie à la question politique. Ce schéma
d'évolution, libre aux Européens de décider de le faire ou de dire : "Non, nous ne changeons pas
d'avis, nous voyons davantage de moyens de planification en Europe, que l'Agence européenne de la
défense serve à quelque chose et pas qu'elle soit dotée de quelques dizaines de millions d'euros".
En effet, un programme militaire d'envergure, c'est au minimum 1 Md€ pour donner un ordre de
grandeur.
Soit on reste dans cette logique de densification, mais, à ce moment là, il faut des
convictions, la capacité de dire non et des refus. Ce n'est pas une mince affaire et ce n'est pas
complètement compromis, mais la tendance est aujourd'hui tout de même inverse. Sinon, il faut au
moins s'organiser politiquement et on ne peut donc pas imaginer que l'Europe, qui est une
organisation politique, soit privée de la délibération politique au profit de délibérations qui se
trouvent dans d'autres instances, dont le but est d'être des organisations de sécurité et
militaires.
La grande différence de l'Union européenne, c'est que vous allez voter, c'est qu'il y aura un
Parlement et que ces questions sont en phase directe avec nos démocraties. Ce n'est pas un débat
entre diplomates, un débat dans une organisation internationale confinée. C'est un débat qui
concerne et qui devrait concerner les populations. Il est donc important que ce débat ait lieu, car
il y a effectivement, dans les institutions de l'Union, la possibilité de porter ce débat
démocratique complètement.
Encore faut-il qu'il soit porté. Or, la plupart de nos concitoyens sont absolument persuadés
que l'Europe de la défense est autre chose que ce qu'elle est. Ils sont persuadés qu'ils sont
défendus et qu'elle existe. On leur en a tellement parlé qu'ils en sont persuadés, notamment
puisque le traité de Maastricht dit : "Une politique de défense pouvant conduire à une défense
commune, pouvant conduire à une armée commune". Mais non, depuis vingt ans on fait absolument autre
chose. On agit de manière très limitée, on essaie de monter des coopérations, des interventions
extérieures et cette idée, cette logique de la prise en compte de la dimension de défense et de la
sécurité globale n'est, pour l'instant, pas investie par l'Europe et ne peut pas l'être pour des
raisons politiques.
C'est très important et j'en finis par là. Ces clarifications du débat… Je disais tout
à l'heure "à contretemps dans l'OTAN", car nous avons fait une clarification qui, d'une certaine
manière, nous a fait sortir d'une ambiguïté qui était diplomatiquement utile pour faire avancer le
projet européen, entre les intégrateurs et ceux favorables à des coopérations purement
intergouvernementales et sans doute minimum. Cette ambiguïté était nécessaire, mais nous n'avons
pas clarifié ce que devait faire l'OTAN.
Je ne vais pas revenir sur toutes les clarifications de l'OTAN, mais il me semble que les
Européens devraient aujourd'hui être vigilants à deux points, dont leur engagement en Afghanistan.
Or, s'agissant de cet engagement en Afghanistan, les Européens se réfugient, d'une certaine
manière, derrière l'OTAN et derrière leur absence d'unanimité et de volonté.
Nous avons donc un rôle d'une certaine manière dangereux, puisque nous sommes les otages
d'une crise, à la résolution de laquelle nous ne participons pas vraiment. J'ai entendu M.
Lellouche parler ce matin sur France Inter du Pakistan. C'était très intéressant. J'avais un bon
analyste de la situation, puisque je pensais qu'il était envoyé spécial en Afghanistan. Je n'ai pas
entendu une note signifiant quelle pouvait être la position de la France sur le sujet, sur la
manière dont les élections allaient se tenir, sur la question extrêmement difficile de ce conflit
d'un côté et de l'autre de la frontière. C'est un problème…
Deuxième problème, je n'y reviens pas, on butte sur une question de frontière évoquée tout à
l'heure par Michel Foucher, c'est la frontière orientale et notre unité sur ce sujet. Là encore, le
paradoxe, et c'est pour cela que je disais "à contretemps", c'est que l'OTAN va être mise au pied
du mur sur ces deux sujets.
Dans un cas, elle est concernée par ce que doit être sa dimension géographique, jusqu'où elle
s'étend. Est-ce que parce que c'est une difficulté, elle va au-delà pour intégrer cette difficulté
géographique pour intégrer des Australiens, des Néo-zélandais qui ont vœu de devenir une sorte
de grande alliance des démocraties ou est-ce que l'OTAN reste encore une alliance positionnée
géographiquement ?… C'est une question que l'on aura ultérieurement dans le cadre du débat
sur le Conseil stratégique de l'OTAN.
Le deuxième débat est le suivant : on est rentré dans l'OTAN au nom de son efficacité
opérationnelle et nous allons constater son inefficacité opérationnelle en Afghanistan, pas
forcément à cause d'elle, mais d'ailleurs à cause des Européens et de leur comportement notamment.
Il y aura donc, tout d'un coup, une très grande interrogation sur la manière dont cette crise
se résout, sur le mandat qu'accepte l'OTAN dans la finalisation de cette crise et sur le rôle
politique que veulent jouer les Européens.
Vous l'avez compris, et cela rejoint les deux propos qui m'ont précédé, vous ne pouvez pas
parler d'Europe de la défense... Il faut, car c'était une manière pragmatique de faire avancer les
choses, en ayant les mains dans le cambouis de toutes les coopérations possibles. Il y a besoin
d'un dessein politique et les élections sont là pour en parler.
