PLFSS : "Avec un déficit de 22,7 milliards en 2011, la maîtrise des dépenses est indispensable", selon Jean-Jacques Jégou.

Lors de son intervention au Sénat sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la Commission des finances du Sénat, a estimé que "si la maîtrise des dépenses doit rester un objectif de premier ordre, face à l'ampleur des déficits, c'est la question des recettes qui devient aujourd'hui primordiale, sauf à vouloir redéfinir à la baisse le niveau de protection sociale".

C'est pourquoi, le Sénateur du Val-de-Marne s'est opposé au refus du gouvernement de ne pas procéder à l'augmentation de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) car cette position conduit à aggraver les déséquilibres financiers par la mise en place de schémas financiers acrobatiques. "Le refinancement de la dette sociale, le bouclage financier de la réforme des retraites et la politique relative aux allégements généraux rendent indispensable la sécurisation de recettes" a ajouté Jean-Jacques Jégou.

Pour le rapporteur pour avis sur le PLFSS, "les mesures de gestion de la dette sociale proposées par le Gouvernement ne constituent pas une réponse structurelle à la question des déficits sociaux." "La reprise de dette risque de ne constituer qu'une étape dans la fuite en avant à laquelle nous serons confrontés si aucune mesure structurelle n'est prise" car les mesures n'apportent pas de solution à la dynamique de la dette et ne prennent pas en compte les déficits futurs de la branche maladie.

Jean-Jacques Jégou, membre du Shadow Cabinet, responsable du budget, de comptes publics, et de la lutte contre les déficits, a également demandé que l'action sur les dépenses s'accompagne d'une amélioration du pilotage des comptes sociaux ainsi que de projections pluriannuelles plus sincères, afin de prendre l'ampleur exacte des efforts à fournir pour parvenir à rééquilibrer la situation des comptes sociaux.

Le Sénateur MoDem du Val-de-Marne a enfin préconisé "une gestion responsable de la dette sociale et un pilotage sincère des comptes sociaux."

Lire l'intégralité de l'intervention de Jean-Jacques Jégou:

"M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale s’inscrit dans la continuité des débats que nous venons d’avoir, d’une part, sur la révision du cadre organique de la gestion de la dette sociale et, d’autre part, sur la réforme des retraites.

Les articles qui le composent, tout comme les liens étroits qu’il entretient cette année avec le projet de loi de finances, soulignent avec acuité les difficultés de financement auxquelles est confronté notre régime de sécurité sociale. Ce dernier devrait enregistrer un déficit de 24,8 milliards d’euros en 2010 et de 22,7 milliards d’euros en 2011. Le déficit cumulé sur la période 2011-2014 serait de 79,5 milliards d’euros.

La maîtrise des dépenses doit rester un objectif de premier ordre. Toutefois, force est de constater que, face à l’ampleur des déficits, c’est la question des recettes qui devient aujourd’hui primordiale, sauf à vouloir redéfinir à la baisse le niveau de protection sociale.

C’est pourquoi j’ai choisi de souligner cette année, plus que jamais, la nécessité de définir des circuits de financement respectueux des principes que nous avions, par le passé, choisi de mettre en place, cela afin de garantir autant que possible la pérennisation d’un système que nombre de nos pays voisins ont pu envier au plus fort moment de la crise. Cette ligne de conduite ne signifie ni l’absence de pragmatisme ni celle de la nécessaire prise en compte du contexte économique actuel, bien au contraire.

Aussi, dans la continuité des positions exprimées sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, ou plus récemment sur le projet de loi organique relatif à la dette sociale, je m’oppose au refus du Gouvernement de ne pas procéder à l’augmentation de la contribution pour le remboursement de la dette sociale.

En effet, cette position de principe conduit à aggraver les déséquilibres financiers des régimes obligatoires de base, par la mise en place de schémas financiers quelque peu « acrobatiques ».

Que ce soit au titre du refinancement de la dette sociale, du bouclage financier de la réforme des retraites ou de la politique relative aux allégements généraux, la question de la sécurisation des recettes de la sécurité sociale se pose.

J’ai, tout d’abord, un point de désaccord majeur avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale de cette année, sur les modalités proposées de gestion de la dette sociale. Le refinancement des 130 milliards d’euros qu’il nous est proposé de transmettre à la CADES entre 2011 et 2018, soit l’équivalent de dix mois de dépenses d’assurance maladie, mes chers collègues, s’appuie, à la suite du vote de l’Assemblée nationale, sur le transfert de 0,28 point de contribution sociale généralisée actuellement affectée à la Caisse nationale d’allocations familiales. Cette dernière, dont les charges ne cessent d’augmenter, ainsi que nous l’a dit à l’instant André Lardeux, se verrait en contrepartie affecter le panier de recettes initialement constitué pour la CADES, mais très critiqué compte tenu de la chute de plus d’un tiers de son rendement dès 2013.

En effet, les mesures constitutives de ce panier ne sont ni aussi pérennes ni aussi dynamiques que la CSG ou la contribution au remboursement de la dette sociale, la CRDS, deux bonnes raisons qui ont conduit d’ailleurs l’Assemblée nationale, malgré les clauses de garantie organique et législative, à refuser l’affectation de telles recettes à la CADES.

Dès lors, je m’interroge : ce qui serait mauvais pour l’un serait-il donc bon pour l’autre ? (Mme Annie Jarraud-Vergnolle approuve.)

La seule question est-elle donc de choisir entre la fragilisation de la CADES ou celle de la CNAF ? Outre les difficultés de financement de la branche famille, le transfert de CSG n’est pas satisfaisant, car il nie la spécificité de la CRDS. Cette dernière, bien qu’elle soit considérée comme une « imposition de toute nature », revêt une dimension particulière : elle ne finance pas des dépenses de fonctionnement actuelles, encore moins des dépenses d’avenir. Elle constitue le remboursement de dépenses de protection sociale effectuées.

À l’heure où le Parlement vient d’accepter non seulement d’utiliser de manière anticipée le Fonds de réserve pour les retraites, mais aussi de prolonger de quatre années la durée de vie de la CADES, à l’heure où le Parlement vient donc de reporter sur les générations futures une charge qu’il souhaitait encore pleinement assumer voilà cinq ans, il ne me semble pas responsable d’accepter le schéma de refinancement de la dette qui nous est proposé, et ce, d’autant que le transfert de dette envisagé par le projet de loi de financement est loin de constituer un solde de tout compte. J’aborderai plus loin ce point.

Sauf à vouloir nous départir de nos responsabilités morales et financières à l’égard des générations futures, je vous proposerai donc, mes chers collègues, de voter une augmentation de la CRDS de 0,26 point afin de préserver aussi bien le financement de la CADES que celui de la branche famille. C’est un effort raisonnable et justifié.

S’agissant plus largement du financement de la sécurité sociale, la lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 s’apparente à un terrible tableau Excel, qui ne permet ni d’apprécier précisément l’équilibre proposé, ni de s’assurer à moyen terme de l’adéquation des différentes opérations de transfert.

Par exemple, afin d’affecter le produit du panier fiscal « retraites » discuté dans le cadre du projet de loi de finances, il est proposé, toujours dans le cadre du projet de loi de finances, de flécher à due concurrence, au profit de l’assurance maladie, une partie de la TVA brute collectée sur certains secteurs médicaux. En contrepartie, certaines recettes de la Caisse nationale d'assurance maladie, la CNAM, seraient affectées au Fonds de solidarité vieillesse, le FSV : le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit ainsi d’attribuer à ce dernier le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés, la C3S, et une partie du forfait social selon une clé de répartition qui a déjà eu l’occasion d’évoluer.

Les montages financiers proposés sont pour le moins complexes et se révèlent particulièrement difficiles à apprécier, notamment du point de vue de l’équilibre pluriannuel des comptes des différents acteurs. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes ne sont pas connus de manière précise ; je dirais même plus, ils sont particulièrement mal connus en 2010, année de transition entre crise et sortie de crise.

Au-delà de la compréhension des circuits de financement créés, il est primordial de s’assurer que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs sont calibrées de manière satisfaisante : par exemple, les recettes attribuées demain au FSV, aujourd’hui à la CNAM, correspondent-elles au montant de recettes supplémentaires perçues par cette dernière au titre de la TVA ?

Un autre sujet de complexité et d’inquiétude réside dans l’évolution à court terme du dispositif des allégements généraux.

Monsieur le ministre, vous avez, de manière surprenante, introduit à l’Assemblée nationale un amendement tendant à supprimer le principe de la compensation du coût de ces allégements. Pour ce faire, vous proposez d’affecter définitivement à la sécurité sociale les impôts et les taxes qui composent ce panier, à l’exception notoire du droit de consommation sur les tabacs.

Selon vous, il s’agit d’affecter à la sécurité sociale les futurs excédents du panier des allégements généraux, intention louable mais dont les modalités n’apparaissent pas satisfaisantes pour la commission des finances.

Au demeurant, n’est-il pas risqué à moyen et long terme de faire sortir les allégements généraux d’un mécanisme de compensation qui permet, aujourd’hui, de garantir à la sécurité sociale un niveau de ressources à la hauteur des manques à gagner induits par la politique de l’emploi mise en œuvre par l’État ?

Du côté des dépenses, ce qu’il faut garder à l’esprit, me semble-t-il, c’est que les mesures de gestion de la dette sociale que vous nous proposez, monsieur le ministre, ne constituent pas une réponse structurelle à la question des déficits sociaux.

Ce transfert de déficits n’est qu’une mesure de gestion qui n’apporte pas de solution à la dynamique de la dette.

Par ailleurs, deux catégories de déficits ne sont pas concernées : les déficits futurs de la branche maladie et – on en parle beaucoup moins souvent – la dette des établissements de santé.

Le schéma de reprise de dette englobe, en effet, les déficits de la branche maladie de 2009 et de 2010 et son déficit prévisionnel pour 2011, soit plus de 33 milliards d’euros. Cependant, contrairement aux déficits « vieillesse », rien n’est prévu pour les déficits de la branche maladie à compter de 2012. Or, à l’horizon 2014, le déficit cumulé de cette branche pour 2012-2014 atteindra déjà environ 24,5 milliards d’euros.

Un autre élément est assez peu souvent mis en avant : la dette des établissements de santé. Elle atteint 21,7 milliards d’euros en 2009. Ce niveau élevé d’endettement résulte en partie – cela a été dit à plusieurs reprises – de la mise en œuvre du plan « Hôpital 2007 », qui a conduit à d’importants projets d’investissements hospitaliers, certes nécessaires, mais qui ont été financés principalement par l’emprunt.

Face à ces déficits, quelles mesures prendre ?

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit de fixer un taux d’évolution de l’ONDAM à 2,9 pour cent. Comme vous le reconnaissez, monsieur le ministre, il s’agit d’un « objectif ambitieux ». Compte tenu de l’évolution spontanée des dépenses, il suppose, comme vous l’avez dit, 2,4 milliards d’euros d’économies. On ne pourra plus, me semble-t-il, aller beaucoup plus loin, sauf à mettre effectivement en œuvre les réformes structurelles qui sont désormais bien connues.

Une action sur les dépenses serait cependant incomplète sans une amélioration du pilotage des comptes sociaux.

De ce point de vue, les propositions du groupe de travail animé par Raoul Briet, sur le pilotage des dépenses d’assurance maladie, devraient apporter des éléments de réponse, notamment l’enrichissement de l’information sur la construction de l’ONDAM, comme vous l’avez rappelé, la mise en réserve de crédits, ou encore le renforcement du rôle du comité d’alerte, qui a été évoqué tout à l'heure.

Je souhaite surtout insister sur la sincérité des projections pluriannuelles. J’y suis déjà revenu à plusieurs reprises, notamment lors de l’examen du projet de loi de réforme des retraites, s’agissant des hypothèses de taux de chômage retenu.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de cette année fixe la prévision de croissance de la masse salariale à 2,9 pour cent pour 2011 et à 4,5 pour cent à compter de 2012. Une nouvelle fois, cette projection paraît très optimiste, mes chers collègues. Le taux de progression proposé à partir de 2012 n’a, en effet, été atteint ou dépassé que trois fois au cours de la décennie écoulée. Un retour sur les années qui ont suivi la récession de 1993 peut, en outre, nous donner une idée de la prudence qu’il convient d’avoir en « sortie de crise ». Le « rebond » de la masse salariale est très progressif.

Le caractère volontariste des hypothèses retenues dans le cadre du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale risque donc de nouveau de fausser le débat en ne permettant pas de prendre l’exacte mesure de l’ampleur des efforts à fournir pour parvenir à rééquilibrer la situation des comptes sociaux.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 nous interpelle une fois de plus en tant qu’élus : une gestion responsable de la dette sociale, tout comme la sécurisation des recettes et un pilotage sincère des comptes sociaux doivent constituer notre « feuille de route », mes chers collègues.

La commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de ce projet de loi sous réserve de l’adoption des amendements qu’elle propose. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)